行政事件訴訟特例法第10条第二項但書による内閣総理大臣の異議の時機

次に除名が、行政事件訴訟特例法の行政庁の処分の中に包含せられるや否やの点に関しても、一層の検討が必要である。

議会は執行機関ではなく、議決機関であり、それが行政処分をなすことは、執行機関たる知事の職務権限に属する。

かような行政処分の相手方は個々の住民である。

地方議会が行政庁として住民と関係に立つ場合は考え得られない。

なお、地方議会の決議が外部に対して効力を有するものでなく、従つてこれを行政処分といい得ず、又議会を行政庁といい得ないことは従来学説判例の一般に認めているところである。

果してしからば、このことは除名を含む懲戒の決議に関しても、理論上同様でなければならぬのである。

のみならず、行政事件訴訟特例法が予想している処分が、議会の内部規律に由来する除名処分のごときものを包含しないことは、同法10条二項が処分の執行に因り生ずべき償うことのできない損害「緊急の必要」「公共の福祉に重大な影響を及ぼす虞」というような言句からしても推察せられ得るのである。

かような言句は、除名処分の執行又はその執行停止とぴつたり結びつかないように思われる。

法がこの規定において、除名の場合を予想しているものとは考えられない。

原決定が(昭和二七年五月二七日青森地方裁判所民事部)が、特例法10条が明かに議員の懲罰処分に関しても執行停止命令を認めているといつているのは無理である。

それは単に同条が特に除外例を設けていないことを理由にしているのみであり、何等理論的解釈をなしたものではない。

なお執行停止の決定(昭和二七年四月二八日同裁判所同部)が処分により償うべからざる損害を招来する理由として、.....重要議案山積の時に当り、野党第三控室議員団の財政、予算関係の主査議員たる地位にある申立人の議会活動の完全なる停止を掲げているが、かような事情は除名の場合に屡々存在するのであり、これを償うべからざる損害といい得るならば、除名処分の執行停止は殆んど例外なく行われることになる。

のみならず、この場合の損害は処分の対象たる者(即ち被除名者)個人について生ずべきものであるべきに、この場合にはしからずして議会全体又は県自体について生ずるものなのである。

かような点から見て、行政事件訴訟特例法を議会の除名処分にまで及ぼしている、裁判所の従来の取扱は誤つているものといわなければならない。

要するに、裁判所は国家やその他の社会の中に法の支配を実現する任務を負担するものであるが、それが関係し得る事項には一定の限界がある。

それは社会の性質によつて一様ではない。

一に、国家は行政庁の裁量処分の当不当には介入し得ないこと勿論である。

第二に、単に当不当の問題に委ねられないで法規の制約が存する場合においても、法規の要件を充足するや否やが、当該社会の自主的決定に一任されている場合には、それに介入することができない。

そうして、本件の場合は、この第二の場合に属するのである。

裁判所が関係する法秩序は、一般的のもののみに限られ、特殊的のものには及ばないのである。

もし裁判所が、一々特殊的な法秩序に関する問題にまで介入することになれば、社会に存するあらゆる種類の紛争が裁判所に持ち込まれることになり、一方裁判所万能の弊に陥るとともに、他方裁判所の事務処理能力の破綻を招来する危険なきを保し得ないのである。

裁判所は、自己の権限の正しい限界線を引かなければならない。

本件は、司法と行政との限界に関する問題として現われて来ているが、実はそれよりも一層根本的な法秩序相互の関係の問題に関連しいるのである。

この極めて重要な事案に関する多数意見は、その当否はしばらく論外として、除名問題について裁判権が存在することを当然の前提として、行政事件訴訟特例法の手続的な一局部に関する解釈を下しているにすぎない。

ところが、この前提自体に誤りが存し、裁判所はこの種の事項について裁判権を有しないものと認めなければならない。

この故に、本件抗告は理由があり、従つて昭和二七年四月二八日及び同年五月二七日の青森地方裁判所民事部の両決定は、共に違法として取り消さるべきものである。

地方公共団体の議会は、国会の両議院と同じく、議事機関である以上議事をすることが本来の使命であるから、議事を支障なく運行する義務があると同時にその義務を遂行するのに必要な内部の規則を制定する固有の権能(Inherent power)をもつている。

議事機関がその会議規則を定め、会議規則の一部である内部の紀律を定め、その定めた内部規則に違反した議員を懲罰することができるのは、議事機関に内在する権能であつて明文をまつまでもないことではあるが、

罰則である以上は、たとい内部紀律に関しても、明文を以て規定することを要するから、両議院については憲法五八条で、議会については地方自治法一三四条で夫々定めているのである。

懲罰が、議事機関に内在する固有の権能であることは、両議院の議決であろうと、議会の議決であろうと、その本質において異るところがない。

地方公共団体について、憲法九三条が議事機関として、議会を設置する旨を規定しているのは、この内部紀律等の内部規則制定の固有の権能の存在を前提としていることは言うまでもない。

内部紀律に関する固有の権能ということは、とりもなおさず自分の家は自らの手で整理する趣旨に基いて議事機関が外部の干渉に対し議事運営の自主性を堅持するにある。（而して、このことは国会であろうと議会であろうとその本質において異るものではない。）

このためにする懲罰の適用は、結局議会の運営それ自体であるから、それが除名であろうと議会の議決は最終のものであつて、他の機関の介入を許すべべき性質のものではないのである。

現行制度における地方公共団体においては、司法権は国の裁判所が管轄するが(地方自治法一四条)、議会と執行機関とが設置されて議会の議決について、他の機関の介入を認めるには、とくに地方自治法一七六条のように明文があるのである。

又、同法一一八条、一二七条のように、議会の決定に対する不服について、司法審査を許す場合も同様であつて、何れも特に議会を被告として裁判所に出訴することができると規定されているのである。

ことに、懲罰を科する議会の議決は、任命権者が行う懲戒処分(国家公務員法三条、五五条参照)、即ち、行政機関のする処分とはその性質を異にして、いわゆる行政事件訴訟特例法一条にいう行政庁の処分ではないのであつて、立法機関の議事処理のためにする内部紀律に関する固有の権能の行使であるから、地方自治法でも前記諸条規のような出訴の特例を認めていないのである。

懲罰に関する議会の議決が妥当を欠いていたとしても、それは地方の自治において最高である住民の意思によつて、或は除名された議員を再選し、若しくは議会自身の解散によつて是正されなければならないのである。(地方自治法一三六条、一三条)

されば、地方自治法に明文がないにもかかわらず、議会のする除名の議決について裁判所が審判するのは、地方公共団体の運営に、不当に干渉するものであると断ぜざるをえないのである。

尤も、以上述べたように、本件除名は行政事件訴訟特例法一条の行政庁の処分でないから、 同法10条二項但書による内閣総理大臣の異議も不適法たるを免れないものと考える。

或は、両議院の懲罰については、憲法五八条の規定があるけれども、議会の懲罰については、憲法に規定するところがないから、後者については司法審査ができるという意見があるとすれば、それは前述懲罰の性質を理解しないものであり、加之、地方公共団体にとつては、地方自治法は憲法九二条の授権に基いて制定された憲章であつて、同憲章のわく内において地方公共団体の機関の権限が定められているのであるから（裁判所も国の裁判所ではあるが、地方公共団体の裁判権を分担する意味において三権分立しているのである。）憲法における同法五八条の地位は、地方自治法における同法一三五条の地位、即ち裁判所に対する関係においては異るところがないのである。

次に、除名だけを除外して、それについて司法審査を認めしめんとする意見は立法論にすぎない。(民主政治運用の立法論を言えば何も地方公共団体の議会に限つたものではないと思う。)

例えば、短期の出席停止にするか除名(除名は欠格者とするものではないから再選をさまたげない。)にするかは、内部の紀律をどの程度に維持することが妥当であるかの問題であつて、除名を廃止するのならば兎に角、懲罰として除名を存置する以上は、他の懲罰と区別して、それだけに出訴を認めうべき理由がないのである。

任命権者による国家公務員に対する懲戒、免職の処分は、二年間欠格者とする効果を生ずる。(国家公務員法三六条)

これこそ、市民法秩序につながる問題であるから、終局的には司法審査を認めてよい行政庁の処分である。

之に反し、国又は地方公共団体の議事機関が、その議事の円滑な遂行のためにする内輪の紀律の問題は、たとい除名であつてもその自主性の擁護のために、内輪だけで処理せしむべき性質のものなのである。

以上の理由で、原審は、昭和二七年三月二四日Dの申立に係る青森県議会議員Dに対する除名処分執行停止の件は、その執行を停止すべきでなく、本訴である県議会議員除名処分取消請求事件と共に不適法として却下すべきものであるから、結局本件抗告は理由があることに帰し、その対象である原審決定は何れも取消されるのが相当である。

行政事件訴訟特例法10条一項においては、行政庁の違法な処分の取消又は変更に係る訴訟その他公法上の権利関係に関する訴訟の提起は、処分の執行を停止しない旨を規定し、同二項本文においては、右訴の提起かあつた場合において処分の執行に因り生ずべき償うことのできない損害を避けるため緊急の必要があると認めるときは、裁判所は、申立に因り又は職権で、決定を以て、処分の執行を停止すべきことを命ずることができる旨を規定し、同項但書においては但し、執行の停止が公共の福祉に重大な影響を及ぼす虞のあるとき及び内閣総理大臣が異議を述べたときはこの限りでないと定めている。

しかし、わたくしの考によれば、この但書中の内閣総理大臣が異議を述べたときは、処分の執行を停止すべきことを命ずることができない旨を定めた規定は、憲法三権分立の原則に違反し無効であると言わなければならぬ。

行政庁の違法な処分によつて権利を侵害され、法律上の争訟が生じたときは、当事者はその救済を求めるために違法な処分の取消又は変更等の訴訟を裁判所に提起することを得るのは当然であり、これは憲法上、裁判所の権限である司法権に属することは疑のないところである。

そして、この種の訴の提起があつた場合に、前記一〇条二項本文により、処分の執行停止を命ずると否とは、同様に司法権に属する司法的処置であることもまた明らかである。

しかるに、同項但書において内閣総理大臣が異議を述べたときには、処分の執行停止を命ずる司法的処置を採ることを禁止しているのは、内閣総理大臣という行政機関が司法権の領域を侵犯して処分の執行停止を命ずるか否かという司法的処置に干渉するものであるから、三権分立の原則に違反するわけである。

およそ立憲国における憲法は、一人又は一群の少数者が国家権力を掌握する専制政治を排除し、権力の不当な独占ないし集中を阻止し、国民の自由と基本的人権を擁議するために、

平面的には、国家統治権を分割すると共に立体的には、これをそれぞれ各独立の国家機関に帰属せしめ、以てこの分立した機関をして、それぞれ統治権を行使せしめる機構を定めているのである。

これが、憲法統治の根幹をなす基本原理である。

そして、通常統治権を立法・司法・行政の三作用に分ち、立法権は立法府に、司法権は裁判所に、行政権は行政府に属するものとして権力の分配(セパレーション・オブ・パワーズ)を行つている。

わが国では、従来一般にこれを三権分立と呼び慣れている。

ここに「分」とは平面的な権力の分配を意味し、また「立」とは各独立した機関がこれを行う立体観を表現したものと解せられるのであつて、「分立」の二字はまことに含蓄に富み意味深長なものがある。

しかしながら、三権分立を、単に統治作用の本質によつてのみ理論的に分割して行使するというのでは、到底国政の円満な運営は期待できないという実際的考慮の下に、権力の分配を定めるに当り、米国憲法の制定者等は、各国家機関の間に権力の均衡を保たしめ、各機関をして相互に他を抑制せしめる一種特別の制度すなわち抑制均衡の制度(チエック・エンド・バランス・システム)を採り入れた。

わが新憲法もまた、この抑制均衡と三権分立の二大原則の交錯調整から成立つている。

本質的には、立法権に属する法律について違憲審査権が裁判所の権限に分配され、また本質的には、司法権に属する弾劾裁判が、国会の権限に分配されているのは、抑制均衡の顕著な適例である。

かくして、三権分立の原則上、一つの国家機関に分配された権限は、その機関の活動し得る領域の範囲を画するものであつて、従つてこれは、その機関の活動の積極的限界である。

そして、この一つの機関の活動の積極的限界は、とりもなおさず同時に他の機関が恣にこれを侵犯することのできない領域であつて、従つてこれは他の機関の活動の消極的限界である。

立憲制度の下においては、憲法上分配された各機関の権限は、互に独立であつて、従つて互に相侵すことのできないのが根本的な原理である。

もし一つの国家機関に分配され力統治権が、他の機関によつて随意に侵され得るものとすれば、異る二つ以上の権力が同一機関の下に不当に且つ過度に集中することとなりたやすく専制化し、三権の分配はただ画ける餅のごとく全く実利実益のないものと化し、ついには、専制政治を排除し、国民の自由を擁議せんとする憲法の最大目的は跡方もなく踏みにじられてしまうに至る端緒となるであろう。

この道理は、抑制均衡の原則上或る機関に権力が分配された場合についても同様である。x

すなわち、その分配された権力は何れも各機関に専属し、従つて他の機関は、たとい三権分立の原則上は本質的な権限をもつている事柄に対しても、もはやこれを侵犯することを得ないものと言わなければならぬ(なお詳細については、昭和二五年六月二四日言渡、同年(分)一号事件決定、同年七月一日発行裁判所時報六一号六頁以下参照)。

そこで、さらに本件の関係において考えてみよう。

違法な行政処分(裁量が不当だというのではなく)によつて、権利を侵害されたものがその救済のために処分の取消又は変更の訴を裁判所に提起し、裁判所がこれに対し裁判をすることは本質上司法権に属すると共に、この訴訟に関連して、仮の処置として、違法と認められる行政処分の法律効果を判決まで一時的に停止することは、司法権に固有な司法的処置であつて、その以外の何物でもない。

行政訴訟だからといつて、裁判所は、行政府の代行で行政的処置をするわけでないことは、天日のごとく明らかである。

司法権の領域においてすべて裁判官は、その良心に従ひ独立してその職権を行ひ、この憲法及び法律にのみ拘束される(憲法七六条)。

立法者は、法律を制定して、裁判官がその職務を行うに必要な規準を定めた場合には、裁判官は法を解釈適用する者として、その法律に従わなければならないことは言うをまたぬところである。

そこで、前記一〇条二項但書には内閣総理大臣が異議を述べたときは処分の執行停止を命ずることを禁止しているから、一応裁判所は、この法律規定のために処分の執行を停止することを命ずることができないように見える。

しかし、法律だからといつて、男を女とし女を男とする以外のことは何でも規定できるという万能効は認められない。

裁判官が、その職務を行う規準として制定される法律は、一般的・抽象的な内容を有する法規であるべきであり、裁判官はこれを個別的・具体的の事件に適用して司法的処置をしてゆくのである。

これに反し、法律の内容が、抽象的でなく具体的事件についてする裁判所の司法的処置に当り、個別的に内閣総理大臣が異議を挾んで具体的な司法的処置に介入するを許すことを規定するにおいては、異議のあつた場合にはそれはもはや実質的には司法的処置ではなく行政処分と変質するに至るであろう。

別の言葉でいえば、行政府の干渉によつて、裁判所は執行停止の司法的処置を禁止されることになり、行政府が具体的事件において、裁判所の司法的処置を指揮する結果となる。

平たく言つても、裁判所が司法的処置をしょうとしているときに、内閣総理大臣から異議が出され、この異議に従わなければならぬものとすれば、そのどこに司法権の独立があるのであろうか。

これをしも、行政・司法両権の混淆こんこうとよぶことが許されないであろうか。

わたくしは、寡聞短見にして、未だかつてかかる類型の立法例の存在することを見聞した経験と記憶がない。

憲法の大原則である三権分立が混迷し、紛々として乱れゆくところに、専制政治や全体主義政治や独裁政治やシーザリズムが頭をもたげる危険が伏在することは、あえて識者の言を待つまでもない。

これ、わたくしが、内閣総理大臣の異議に関する前記規定をもつて、違憲無効であると判断するゆえんである。

察するに、行政処分の執行の停止を命ずることは、行政権の作用に重大な影響を及ぼす場合があるから、行政権の首班である内閣総理大臣に異議権を認める規定をおいたのであらう。

そして、その趣旨は十分わかるが、具体的事件について異議を言わせることは、前述のように三権分立の原則に反し何としてもまずい。

前記但書中の執行の停止が公共の福祉に重大な影響を及ぼす虞のあるときとあるだけで不十分であるとするならば、適当な一般的、抽象的な制限を設けたらいいではないか。

また本件のように、一地方の一議会の一議員の除名に関する訴訟において、一国の内閣総理大臣をして、行政的指揮監督の権限職務のない行政処分に関して、裁判所の司法的処置に対して、異議を唱えしめる妥当性がどこにあるであろうか。

鶏頭を割くに何ぞ牛刀を用いんやの感を強くいだかせるものではなかろうか。

最後に、あるいは前記内閣総理大臣の異議権を認めることは、行政訴訟事件において、司法権と行政権との円満な調節のために必要でであり、且つ妥当であると考える者があるかも知れない。

この考方は上述した抑制均衡の思想であるが、そして一応最もらしく思える節もあるが、抑制均衡は国の最高法規である憲法をもつて定むベき事項であり、憲法自体においてならば如何様にも適宜にきめられ得ることであるが、この思想を法律をもつて実現しようとするには、三権分立の原則その他の憲法規定に違反することは許されないのである。

これを要するに、本件における内閣総理大臣の異議は不適法なものであるから、異議の有効を前提とする抗告理由はすべて理由がなく、本件抗告は棄却さるべきものである。

わたくしは、被除名者は裁判所に出訴することができるという多数説の暗黙の前提理念を正しいものと考える。

人の作つた法は、所詮神の作り給える法には及ばない、という中世紀的な教権万能思想に胚胎し、それと糸を引く彼の自然法やネオ自然法を信奉し、あげくの果てには自然法に反する憲法の規定は無効であるとまで公然と言明する自信と理性と勇気を持合せない限り、今や独立した日本国に生起するすべての法律問題は、悉く日本国憲法の源泉に遡り、そこから出発して検討を加えなければならないことは言うまでもない。

人類が法治国家・立憲国家を形成するに至るまでには、過去十数世紀の長きに亘る人類の自覚の進歩と努力の結集との賜物に外ならないことは、歴史の証明するところである。

個々具体的に行われる専制を排除するために抽象的な規準を定める法律を獲得し、さらに進んでその法律による専制をも排撃するために統治の基本法である憲法を獲得したのである。

かくて、現代国家は実定法(制定法、判例法、慣習法を含めて)に基く法秩序の上に存立し、国民は、実定法の支配の下に安定ある生活を享受することを得る仕組になつているのである。

そして、この実定法に基く法秩序が破られ又は破られんとするとき、すなわち違法に権利が侵害され又は侵害されんとするときに際し、その救済の任に当るのは裁判所である。

国民相互間に又は国民と国家機関等との間に生ずる諸々の法律上の争訟は、すべてあますところなく裁判所の裁判によつて救済されるところに、実力行使ないし自力救済による「力」(マハト)の支配が禁圧せられ、法秩序の維持ないし是正による「法」(レヒト)の支配が普ねく厳然として日輪のごとく君臨するのである。

これこそはいわゆる法治主義の最後の保障である城壁ともいうことができる。

憲法において、司法権は裁判所に属すると規定しているその司法権の意義は、まさに法律上の争訟を裁定する権限をさしているものに外ならない。

そして、この法律上の争訟を裁定する権限は、裁判所に属するものであつて、従つて、立法府又は行政府に属するものではない。

憲法上、特別裁判所は、これを設置することができない。行政機関は、終審として裁判を行うことができないのである(憲法七六条二項)。

また、何人も裁判所において裁判を受ける権利を奪われないのである(憲法三二条)。

これがいわゆる三権分立によつて、司法権が確立されている立憲制度の姿である。

別の言葉を用いれば、法律上の争訟を裁定する権限は憲法上裁判所に属するし、国民は法律上の争訟の裁定を求めるために憲法上裁判所に出訴することができるのであり、法律をもつてもかかる出訴を無暗に禁止することは憲法の許さないところである。

田中、栗山、小林の三裁判官は、いずれも地方自治法(一一八条、一二七条、一七六条)において、裁判所に対する出訴を許す明文規定がある場合の外は、出訴することを得ないということを前提として立論している。

しかし、その前提こそは旧憲法時代における行政裁判所(これは本質上は司法裁判所ではなく、一種の行政機関たるに過ぎない)の行政訴訟において採られていた見解ではあるが、三権分立の原則を認めた憲法の下においては到底容認することを得ないものである。

苟くも法律上の争訟である限り、前述のごとく憲法上は当然出訴することを得るのであり、別段法律をもつて出訴を許す明文規定を要しないのみならず、却つて法律をもつて出訴を禁ずることの方が、憲法上一般的に禁止されているのである。

三裁判官の意見は、憲法に根拠をおかない本末を顛倒した議論である、とわたくしは考える。

田中裁判官は、多数者が横暴に振舞い、事実として懲罰の事由の存否が疑わしい場合に懲罰に附したとしても、議会の懲罰のごときは政治問題たるに止まり、違法の問題ではないと極めて簡単に片付けているが、これは事実の真を少しも検討していない認識不足による暴論であると評するの外はない。

憲法は、地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、......法律でこれを定める(九二条)、地方公共団体は......法律の範囲内で条例を制定することができる(九四条)と規定している。

これに基き地方自治法は、地方公共団体は法人とする(二条一項)、普通地方公共団体は司法に関する事務を処理することができない(二条四項一号)、普通地方公共団体は、法令に違反しない限りにおいて第二条第二項の事務に関し、条例を制定することができる(一四条一項)、普通地方公共団体の議会は、この法律及び会議規則に違反した議員に対し、議決により懲罰を科することができる。懲罰に関し必要な事項は、会議規則中にこれを定めなければならない(一三四条)、懲罰の種類は、公開の議場における戒告又は陳謝、一定期間の出席停止、除名とする旨を定めている(一三五条)。

それ故、議会が議員を懲罰するには、議員が地方自治法又は会議規則に違反する行為をすることが必要な要件である。

言いかえれば、議会は、自由勝手に、専恣我儘に議員を懲罰することができるのではなく、一定の抽象的な既存の規準に照らし、議員のある具体的の行為がそれに該当する場合においてのみ懲罰することを得るに過ぎないのである。

すなわち、議会は法に遵つてのみ懲罰ができるのであるから、法に遵わない場合には、違法の問題を生ずることは自明の道理である。

懲罰が裁量の領域に止まる限りは、地方自治の問題であり、もとより違法の問題とはならないが、懲罰が法の規準に遵わない限りにおいては、それが政治問題であるとしても、同時に違法の法律問題となるわけである。

例えば、

(一)　人違いで議員が懲罰された場合、

(二)　懲罰の事由が存在しなかつた場合、

(三)　憲法上言論の自由が保障されている範囲内の言論をしたのにかかわらず、多数派の賛同する原案に反対したがために懲罰された場合、

(四)　懲罰の基本法である会議規則そのものが違憲無効であるか又は法令に違反し無効であるのに、それを適用して懲罰をした場合

のごときは、明らかに懲罰が違法である顕著な事例ということができよう。

されば、懲罰には違法の問題を生じないとする見解は、認識不足から生れる独断であると言わなければならぬ。

さらに田中裁判官は、本件の除名処分が、議会の内部紀律の問題として、議会自体の決定に委ぬべきものであり、司法権の介入の範囲外にあると言つているかと思えば、議会の内部関係の問題でも違憲の場合には司法権が介入することを述べている。

しかし、司法権はすべての法律上の争訟に対して権限を有するのであるから、違法な除名処分に対しては当然本来の権限をもつのであつて、司法権が介入するなどというべき筋合のものではない。

だから地方自治法でも地方公共団体は司法に関する事務を処理することができない(二条四項一号)と規定しておるほどである。

それから、違憲の除名には司法権が及ぶとしながら、違法の除名には司法権が及ばないとする理由は全然示されていないが、かかる差別を認めるのは、憲法その他の実定法上の根拠を欠く全くの空論である。

また、田中裁判官は、自説の理論的基礎としては、これを法秩序の多元性に求めなければならないとして、国家なる社会の中にも種々の社会、例えば公益法人、会社、学校、社交団体、スポーツ団体等がそれぞれの法秩序をもつていると説いている。

国内各種の団体は、苟くもそれが独立の団体である限り、その団体を支配するそれぞれの法秩序に従つて、一応自主的・自律的に団体内の規律を保持することを得るのは、言うまでもない当然のことである。

そして、その法秩序は、契約、特約、規約、定款、規則、条例等の名をもつて、それぞれの目的、組織、運営方法等を定め、その定められた規準に従つて社会活動を営むのである。

しかし、その団体と構成員間又は構成員相互間に法律上の紛争を生じた暁には、その団体相応の自主性に従つて一応の処置を講ずるにしても、なお法律上の争訟が解決しない限り、終局的にはすべて裁判所に出訴して裁判を受けることを得るものと言わなけれ ばならぬ。(憲法76条一項、32条)。

法秩序は多元性であつても、一国内の法秩序である限り、憲法に特例の規定がない場合には、法律上の争訟はすべて最後には裁判所の裁定に服すべきものである。

もし、その所属団体の処理の仕方が違法(単なる妥当の問題でなく)であつても、団体の構成員は団体の特殊な法秩序の故に、終局的にも裁判所に出訴して救済を求めることが出来ず、ただただ歯を食いしばつて泣寝入りをする外ないとすれば、

一国内の随処に局部局部の支離滅裂の破綻を生じ、国民の不平と不満を招来することは必定である。

かくては、一国の統一した円満な法秩序は、ついに具現するに由なく、法治国家・立憲国家の実は失われてしまうに至ることは火を見るよりも明らかである。

この意義において一国内の法秩序は、本来最後には一元化さるべきものであり、また実にこの一元化の保障があることによつてのみ一国の法秩序・法支配は、充実し完備し統合されてゆくのである。

されば、いくら空疎な法秩序の多元性を力説してみたところで、違法な除名処分が裁判所に出訴できないという見解の理論的基礎づけとならないことは識者を待たずして明白である。

なお、田中裁判官は、義会は執行機関ではなく議決機関であり、それが行政処分をなすことは、執行機関たる知事の職務権限に属するといつている。

議会は、条例を制定したり又は会議規則を制定したりするが、それは恰かも最高裁判所が規則を制定する場合と同様に、そのために憲法上の純然たる立法機関となるわけではなく、常に地方自治行政を行う行政機関として行動するのである。

ただ議会が議決機関として内部意思を決定するに過ぎない場合は、未だ外部に対する行政処分はないと見るべきであるが、地方自治法一三四条によれば、議会は議決により懲罰を科するのであつて、議会の議決は直ちに議員に対して効力を発生するのであるから、それは行政庁の行政処分である。

それ故に、違法に懲罰を科せられた議員は、この違法な行政処分に対して裁判所に出訴することを得るものと言わなければならぬ。

民主国家の本質は自治国家であつて、国家については、その自治現象を統治というに過ぎない。

この統治のよつて生ずる組織は、その下層の各自治組織を積み重ねて成立し、これらの下層自治組織は結局において国家の統治組織を構成し、その一環をなすものである。

また国会が、国家統治の力の本源たる政治の中心であると同じく、下層の自治組織である地方公共団体の議会もその地方自治の力の本源たる地方政治の中心たるものである。

ただ地方公共団体は、国家統治の一環たる自治組織であるから、その独立は関係的であり、その限度において機能を発揮するものであることはいうまでもない。

さらに自治という観念には、自主的であり自律的であるという本質を含んでいる。

自主的であり自律的であるとは、自己内部の運営は、他の制約を受けず自からの意思と機能によつて処理してゆくことを意味する。

統治の力の本源たる国会が、高度の自主性と自律性をもつのに準じて、地方自治の力の本源たる議会もまた、その関係的独立の限度において、自主性と自律性をもつことは当然である。

かく考えてはじめて民主政治の構成と発展とを理解し期待することができるのてある。

これらのことは、地方公共団体が憲法と地方自治法によつて保障されている組織と運営、その独立の権能として有する固有の行政権及び法律の範囲内において保障されている立法権からも認め得るところである。

地方公共団体の議会は、右のような性格をもつているから、その会議の進行及び議決(決定をも含めていう以下同じ)は、自主的に且つ自律的に行われるのを本質とし、またその原則が尊重されなければならない。

しかしながら、その関係的独立性からいって、法令による限界をもつことはもちろんである。

そこでさらに会議の進行及び議決の自主性自律性と議決の対象との関係について考えて見るに、議決の対象は結局地方自治に許された権能の各般にわたるがこれに二つの種類が考えられる。

一は、法令にそのわくを定められた行政作用立法作用に属する事項であり、

二は、主として政治作用に属する事項であつて、会議が自主的自律的に議決にまで進行し終結することのできるものである。

この後者に属するものは、会議自体が多数決原理によつて行う一種の政治作用であつて、会議自体の機能によつて終結確定するのを本質とする。

従つてこの部類に属する事項は、本来裁判の対象たるに親しまないものである。

このゆえにこそ、性質上この部類に属する事項であるにかかわらず、特に法律の規定によつて、裁判所に出訴することを許される場合があるのである。

例えば、議会において行う選挙について、その決定に不服のある者の訴(地方自治法一一八条一項五号)、議員の資格決定について不服のある者の訴(同一二七条一項四項)、地方公共団体の長が議会の議決又は選挙について、再議又は再選を求めた後、なおこれに対し一定の理由により取消又は変更を求める訴(同一七六条五項)のごとき場合である。

次に、裁判所法三条の一切の法律上の争訟という面から考えても、懲罰に関する事項のごときは、この中に含まれないと解するを相当とする。

ここにいう争訟であるためには、他の要件の外に、裁判所が法律の解釈適用によつて解決のできる事項でなければならない。

懲罰に関する事項について、議会が一種の政治作用として自からの力によつて決定する除名、出席停止、陳謝、戒告等の区別度合は、第三者としてその地方政治の圏外に立つ裁判所が、法律の解釈適用によつて解決するに全く適しない事項であり、またこれを行つても、現実に根ざし且つその地方人民の納得する判断に到達することができるかどうか困難な事項である。

反対の見解の理由に、多数決の行過ぎということを挙げるであろうが、懲罰の決定の当不当は、時に社会の批判の対象となる場合があるにしても、その是非は現在の多数決原理に従う民主政治の在り方としてはやむを得ないところであつて、裁判所がこれらの部分に介入することは、政治に巻き込まれる危険なしとはいえない。

ただ、議会の懲罰の決定が憲法に違反したような場合は、争訟の性質の面からいつても、裁判所がこれに関与して解決のできる事項であるのみならず、また裁判所の本来の任務として取り上げなければならない事項なのである。

以上述べた理由により、本件のような懲罰に関する事項は、本来裁判の対象とならないのであるから、執行停止を命ずべき場合ではないのである。

しかしながら、執行停止決定に対する不服は許されないのであつて(行政事件訴訟特例法10条五項)、ただ、民訴四一九条の二に定める理由があるときにかぎり、最高裁判所に特別抗告をすることが許されているに過ぎない。

しかるに本件においては、青森県議会は本件抗告状に抗告の趣旨二として、執行停止決定の取消を求める表示をしているが、この部分は、抗告の提起期間であるところの停止決定があつてから五日の期間(民訴四一九条の二の二項)をすでに経過しているから、適法な特別抗告ということはできない。

従つて前述の理由にかかわらず、当事者はもはやこれに対し不服を申し立てることができないものといわなければならない。

そして本件特別抗告において、内閣総理大臣が異議を述べたのにかかわらず、原審が執行停止決定を取消さなかつたことに関する不服について、決定理由のはじめに示してあるように、内閣総理大臣が異議を述べることのできる時期についてすでに違法であるから、結局本件決定の主文に到達することに変りはない。